破解电力行政执法困境：如何实现电力体制改革下的利益平衡

前言 ★

当前，我国正在构建中国特色社会主义法治系统工程，就电力行业而言，即为电力法治系统工程建设，具体包括立法、执法、司法等多个层面。2014年6月13日，习近平主席主持召开中央财经领导小组第六次会议，特别强调：“推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作。”电力体制改革问题己为我国决策层所关注。“‘输配一体、售电竞争’是中国电力产业输配管理体制改革的可行路径。”’可以预见，电力行政执法伴随电力体制改革将再次进入公众视野，成为法律热点问题。电力行政执法问题具有重要的理论意义和实践价值，可以将国家立法有效地适用于现实社会，使法律具有相应的生命力。电力行政执法必须有效保障行政相对人合法权益，实现国家行政管理的正当目的。

广义的电力行政执法是指电力管理部门依照法定职权和程序进行行政监督检查、行政处理决定、行政强制执行等具体行政行为。狭义的电力行政执法一般限定为电力行政处罚，即指电力管理部门依照法定职权和程序对违反电力法律法规的、尚未构成犯罪的行政相对人，给予行政制裁的具体行政行为。为方便论证，本文偏向于狭义说。

★ 执法理念 ★

电力体制改革下的利益平衡

我国《电力法》第1条规定：“为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定本法。”国务院《电力监管条例》(2005)第2条规定:“电力监管的任务是维护电力市场秩序，依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展。”可以看出，我国电力行政执法要实现电力管理部门、电力投资者、电力经营者和电力使用者的利益平衡。

第一，电力管理部门

我国《电力法》第6条规定：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”国家能源局电力司的具体职责包括“拟订火电和电网有关发展规划、计划和政策并组织实施，承担电力体制改革有关工作，衔接电力供需平衡。”国务院《电力监管条例》(2005)第4条规定：“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能;国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定履行相关的监管职能和行政执法职能。”

第二，电力投资者

电力投资者要坚持投资与收益相统一的原则，即谁投资谁就享有收益、承担风险。我国《电力法》第3条规定:“电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要适当超前发展、国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源，兴办电力生产企业。电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则。”

第三，电力经营者

电力经营者要坚持自主经营、市场运作的原则，同时要履行社会责任，保护环境和公众人身财产安全。我国《电力法》第5条规定:“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”该法第7条规定:“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。”

第四，电力使用者

电力使用者要坚持合法用电、安全用电的原则，这也是目前全社会提倡节约的要求。我国《电力法》第4条规定:“电力设施受国家保护。禁止任何单位和个人危害电力设施安全或者非法侵占、使用电能。”

★ 执法主体 ★

以电力管理部门为核心

在我国《电力法》第6条规定的基础上，国务院出台《国务院办公厅关于实施<中华人民共和国电力法>有关问题的通知》，规定“在现行电力工业管理体制改革前，仍由电力工业部和现有的地方各级电力管理机构履行《电力法》规定的电力管理部门的职责。”可以看出，电力管理部门是我国电力行政执法主体。依据规定，电力企业不再承担行政职能，而由政府电力主管部门承担行政职能，但是，究竟政府电力主管部门有哪些?与其他主管部门是否存在职能交叉?实践操作中并无统一做法。

笔者考察了多个省份的关于电力行政执法的规定。通过分析可以得知，电力行政的执法主体包括:电力行政主管部门(政府经济综合管理部门、电力设施建设与保护领导机构、发展和改革行政部门、供电局等)，受委托的管理公共事务的机构等。电力设施与电能保护的行政执法主体似乎并不存在缺位情况，但事实上，现行法律法规的规定并未明确具体由哪一个行政部门来具体行使行政执法职能。实践中对电力行政主管部门的理解各地也有所不同，而且与发展和改革、住房和城乡建设、安全监督、国上资源、交通运输、水利、林业、质量技术监督、工商、商务等部门存在职能交叉，从而导致电力行政执法职能的归属呈现不稳定的状态。

目前的相关法律法规及各地实践，关于电力行政执法的模式多种多样。有学者总结一些省市先进电力行政执法模式，包括“现有职能部门内设机构行使电力行政执法权”、“成立专门机构行使电力行政执法权”、“委托电网企业行使电力行政执法权”、“授权电力行业协会行使电力行政执法权”、“联合开展电力行政执法”等。

第一，成立专门机构执法

一些地方组建“电力设施(电能)保护办公室”等专门机构执法，如湖南衡阳、株洲、郴州成立了电力行政执法支队，江苏常州成立了电力行政执法办公室。各级人民政府如果能够成立专门的电力行政执法机构，在取得法律法规授权的情况下，负责统一领导和协调本行政区域内电力设施保护等行政执法工作，是较为理想的模式。但在电力行政执法实践中却存在两大的难题：一是机构和编制审批困难。目前整个政策导向是精简政府机构，减少人员配备，设立专门的电力行政执法机构存在困难。二是资金、技术方面的困难。电力行政执法工作专业性要求高，需要配备一定数量的专业技术人员和专项资金的投入及专项技术的投入，然而，目前对政府而言，为电力行政执法工作投入如此庞大的资金、人员和技术也存在困难。

第二，授权电力企业行政执法

电力行政主管部门是行使电力行政执法的主体，而电力企业作为市场主体，其原有的行政职能己经分出，如果再授权其行政执法权，无异于走回头路。其次，如果作为市场主体的电网企业拥有对盗窃破坏电力设施等行为的行政执法权，将集民事赔偿请求权和行政执法权于一身，有悖市场经济条件下市场主体地位平等的原则。因此，授权电力企业行使电力行政执法权模式无异于“开倒车”，而且从法律角度而言，电力企业行政执法还存在违约责任甚至违法责任。

第三，联合执法机构模式

在中央政府倡导“相对集中行政处罚权”的背景下，联合执法模式有一定的现实意义。一些地方己经进行了电力管理部门、电网经营企业及公安机关三方联合执法的尝试。例如湖北省巴东县近几年来按照“预防为主、整治为辅、打防结合、安全第一”的思路，建立独特的政府主导、部门配合、企业实施、群防群治的电力设施保护综合性模式。黑龙江省则在省公安厅下设直属分局，依托电网经营企业共同开展电力行政执法。但是，法律并未授权公安机关以及电网经营企业行使行政执法权，而且联合执法有着木质的弊端，即并不是专门机构，不能开展口常工作，只能开展运动式整治，而且无法解决执法程序、执法范围、联合工作机制及责任追究机制的问题。

电力体制改革导致了电力行政执法权的重新配置。在工作实践中，全国的电力行政执法主体缺位、效能低下。在面临着现实的法律约束和实际涉电案件多发两难处境中各种电力行政执法模式都有各自的合法性、经济性和可操作性。通过地方立法授权电力设施保护小组或小组下设的办公室行使行政执法权，不仅在实施方面具备一定的操作性，而且这种模式更能将有关资源实现优化配置并进而达到电力行政执法效能的最大化。实际上，以上电力行政执法模式都是在《电力法》并未修改的背景之下各地的探索与实践，虽然暂时提高了执法能力，但并非是一劳永逸的措施。根据《电力监管机构行政处罚程序规定》等法律规定，电力监管机构履行“电力行政执法”职能，既有规章制定权，还有处罚权，既有行业规划权，还有市场管理权。

2013年国务院机构改革中重新组建国家能源局，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理，不再保留国家电力监管委员会。在美国，除了联邦能源监管机构——联邦能源监管委员会FERC以外，几乎每个州都又设立了州电力监管委员会——公共事业委员会PUC负责本州的电力纠纷及投诉等。除此以外，美国电力企业界还自发成立了若干自律性的行业管理协会。笔者在综合以上经验与实践的基础上，提出构建以国家能源局为核心的电力行政执法主体，合理配置行政执法能力，最终实现维护电力生产及管理秩序，保障行政相对人的合法权益。

未来修改现行《电力法》及相关法律法规，主要应当从以下几方面突破:明确电力管理部门的地位，从监管职责、监管对象、监管内容、监管手段、监管争议解决途径等方面做出明确规定;加强电力行政执法队伍建设，规定相关监管人员及其家属不得从事经营性活动，改变监管人员由电力企业及其他政府部门人员兼任的情形;完善社会治理机制，及时向社会发布电力违法违规现象及其执法处理，保障民众对电力行政执法的知情权、检举权。我国电力行业市场化改革不可逆转，只有进一步加强国家能源局在电力行政执法方面的监管功能，赋予应有的执法职能，让国家能源局发挥真正的作用，才能将改革进行到底，实现管理到位、责任到位、杜绝贪腐等目的。