刘汉元代表：理清并优化光伏发电行业管理方式

刘汉元代表2020年两会期间以人大建议形式积极关注社会热点话题

本次两会期间，十一届全国政协常委、全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元先生恪尽代表职守、认真履行职责，积极建言献策，参与国是，反映社情民意，并主要针对制定更具前瞻性的可再生能源发展目标、减轻光伏发电企业税费负担、解决光伏发电补贴拖欠、理清并优化光伏发电行业管理方式等方面问题进行了认真思考和仔细调研，并提出相关的建议。

刘汉元代表谈到，过去十年来，在全球行业参与者的共同努力下，光伏发电装机成本已从原来的10万元每千瓦降至3千元至4千元，已成为全球许多数国家和地区成本最低的发电方式。我国光伏发电成本在部分地区也已等于或低于火电，具备了大规模应用的条件。但现有的产业政策及管理方式难以满足能源结构快速优化升级的需要，一个光伏电站从项目选址、开发备案、施工建设到并网运营的全流程，需面对发改、能源、国土、水利、环保、经信、能监办、电网、住建、电信、工商等超30个主要管理部门，需办理各类手续文件近百份。此外，各主管部门之间时常因为管辖界限不明，对同一事项重复审批，甚至审批结果互相矛盾乃至冲突，对项目推进形成人为障碍甚至是致命打击。繁多的审批手续，使得管理流程冗长、项目周期拖延，重复的审批甚至矛盾的审批让企业无所适从，导致企业的非技术成本居高不下，成为制约光伏行业发展的重要因素之一。

他指出，目前，在办理光伏发电项目审批文件的过程中，个别省市的相关部门依然存在责任不清、互相推诿、拒绝出具意见、意见含糊等现象，致使投资企业工作推进困难重重。例如，在光伏项目开发过程中，对于同一块项目土地，时常遇到国土部门、林业部门、草原部门等多个主管部门对土地性质和类别认定不同，甚至出现截然相反的情况。这就造成了项目合规性方面存在重大隐患，出现同一审批事项被多个部门重复收费，甚至面临处罚、停工、拆除等重大风险。

他提到，2017年4月，某省畜牧局以光伏电站破坏草原为由，将该省在建的17个电站告到省政府，要求地方政府强制这些项目停工整顿。此后，又有多座电站陆续被强行停工，致使企业遭受巨大的经济损失。事实上，这些电站在开工前已经获得了省发改委的备案通知，属于合规项目，而导致项目停工的根本原因就是林业部门和国土部门对同一土地的认定存在根本差异，前者认为属于宜林荒山，后者则认为属于其他草地、即未利用地。此类事件并非个例，2019年12月，陕西某光伏项目被指破坏牧草地而遭停工，原因是该县自然资源和规划局与林业局对项目用地性质的界定不一致，前者界定项目大部分用地为未利用地，后者界定为牧草地。正是由于主管部门之间存在判断标准不统一等问题，最终导致了此类事件反复发生，而企业作为弱势的一方，往往需要为本不必要的损失埋单。

此外，由于各级主管部门对国家政策的理解程度以及对实操阶段的把控力度不统一，也导致了项目在申报及推进过程中遇到巨大阻力。2019年5月，国家能源局正式启动了2019年光伏发电国家补贴竞价项目申报工作，企业在各地项目的申报过程中遇到了诸多阻碍。以东部某省为例，部分企业在申报过程中，不断被“踢皮球”，遭遇“弹簧门、玻璃门、旋转门”，省电力公司以等区县供电局统一上报为由，不给申报企业盖章；各级政府部门以对项目具体情况不了解为由，拒绝盖章；而发改委又以省电力公司、各级政府未盖章为由，拒收企业提报的材料。自6月18日该省发改委下发通知，要求6月26日18：00前完成填报工作算起，企业总共只有宝贵的9天申报时间。但因为政府部门与电网公司间的沟通不畅，甚至互相推诿，导致许多企业如热锅上的蚂蚁，却又无所适从，错过了申报的截止日期。此外，针对申报的工商业分布式项目，国家能源局明确规定由当地电网公司统一出具消纳证明及并网时间即可，但执行过程中，当地发改委仍要求各项目需获得电网公司盖章，不仅增加了电网公司的工作量，也为企业设置了不必要的门槛，影响了申报进度。

刘汉元代表谈到，目前，我国光伏电站的审批程序涉及到诸多部门，存在多个部门同时管理、分项审批的情况，甚至同一审批单位存在多次审批、多科室单独审批等情况。国家层面对光伏电站的申请及建设尚未出台统一的操作流程，各省、市、自治区规定都不尽相同。但普遍来看，一个项目需各级主管部门审批的文件达到近百份，手续过于繁杂，完成这些审批流程短则需要1-2年时间，长则需要3-5年甚至更长。而电站建设时间紧，基本不可能在投产时完成所有手续，边施工边办理甚至投产后再补办手续成了行业惯例，致使光伏电站长时间被迫陷于未批先建、不合规、甚至不合法的巨大风险之中。整个过程，不仅耗时耗力，而且在各项手续办理过程中，还可能夹杂着各种明目的“不合理收费”、甚至“权力寻租”等现象，不仅拉长了项目准备周期，也抬升了项目投资成本。项目建成后，企业通过国家可再生能源信息平台申请进入补贴目录名单，又要经历各个环节漫长的审批周期，往往按要求填报后一年多还处于审核阶段。

他指出，近年来，随着产业规模的不断扩大，技术迭代升级加快，光伏行业技术成本快速下降，但由于种种原因，非技术成本却未明显降低，很大程度抵消了技术发展带来的红利，成为了影响全面平价上网时代早日到来的主要原因。光伏行业的非技术成本主要包括土地费用、各项税费、电网接入费用、人力成本、交易成本、前期开发费用、各种摊派以及融资成本等。其中，土地费用、各类税费、融资成本、并网成本这四项非技术成本最为突出。针对当前光伏行业非技术成本过高的现状，国家能源局于2018年4月下发了《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》（国能发新能〔2018〕34号），强调要减少土地成本及不合理收费、通过绿色金融降低企业融资成本、制止纠正乱收费等增加企业负担行为。然而回顾近两年的实际执行过程，文件并未起到明显的作用，反而各地项目建设的非技术成本还在不断增加。随着平价上网时代的到来，非技术成本对光伏行业的影响也将愈发明显。

针对上述问题，刘汉元代表有以下两点建议：

一是建议落实“多规合一”，形成一本规划，将全国范围内的国土、规划、林业、水利、草原、生态环境保护等多个相关体系数据统一融入一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

二是建议调整并简化各类行政管理手续和流程，加快各环节审批速度，切实降低企业负担，促进行业健康发展。建议由国家发改委牵头、相关部委参与，以“多规合一”为基础，将“多审合一”、“多证合一”系统推广到光伏发电项目审批的各个环节，有效提升审批效率、缩短审批周期。