红炜：光伏政策的元年

时至年底，笔者翻出年初时写的《对2013年光伏市场的几点判断 》一文，进行了一番自我考核。总体上没有大的误判，唯有对“2012年，中国政府对光伏产业的支持从未有的明确和坚定，2013年将继续保持这一积极的政策背景”这一句的判断不甚满意，因为虽然毫不怀疑国家的重视，只是没想到如此重视，这个重视大大地超出了笔者的预判。

如果将来有人编写中国光伏产业发展史，2013年中国政府对光伏产业的重视程度、政策的力度及系统化无疑是值得大书特书一笔的，称之为政策元年、政策基础年应不为过。

两年前，光伏对大多数老百姓来说是还是陌生的，现在，光伏已经深入民心成为中国经济生活中的热词，这无疑与欧美对中国光伏的“双反”、国家对光伏产业的高度重视密不可分。论产业产值，光伏在国民经济中的比例微乎其微，每提光伏“双反”，必提这是世界贸易组织纠纷中金额最大的一笔——200亿美元，但它也只占2012年我国73011亿美元GDP的0.27%，不足出口总额20489.3亿美元的1%。但是论及国家对光伏产业的重视程度则是大大超出这一比例的，2012年12月、2013年6月国务院两次常务工作会议专题和重点讨论光伏产业问题，出台了战略定位的“国六条”和“国八条”。8月份在中国和欧洲围绕光伏“双反”争论最为关键的时候，李克强总理或通过在《新苏黎世报》发表署名文章，或通过重要会议的发言机会，或通过专门打电话的方式就化解“双反”危机不断与欧盟高层进行多次沟通协商。这种重视程度，无论是纵向看还是横向的看，难得的殊荣，更是超乎想象。

在国家明确“光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业”的基础上，国务院及相关管理部门在7月15日到11月19日两个月内先后出台了：《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、 《关于开展分布式光伏发电应用示范区建设的通知 》、《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》、《关于光伏发电增值税政策的通知》《光伏制造行业规范条件》等14个重要文件，涉及产业定位、布局、定价、税收、规划、分布式及投融资等事关产业发展环境的重要要素，在极短的时间内构筑了一个完整的产业政策、管理体系，这也是其他产业发展中无从比较的。



应该说，人们对国家高度重视的最直观感受莫过于光伏发展“十二五”规划建设目标的变化了，从2011年初的5GW，到2013年的35GW。这既意味着需求市场增长了7倍，又意味着国家每年要多拿出上百亿的电价补贴，这对于光伏企业来说是最实实在在的，对老百姓享受绿色能源更是实实在在的。同时，这既使得中国光伏电站的安装量成为了当年全球第一，又一改过去“两头在外”的被动局面，极大地合理了中国光伏产业的格局。

一个经济贡献值目前不大，又需要补贴的产业，国家为什么如此重视？主要源于两方面原因：其一，历史的看，资源的争夺贯穿了人类发展的始终，能源的争夺更成为工业革命以来各国竞争的关键。由于传统能源的稀缺性和地域性限制，在能源之争日益成为未来国际竞争的主要部分的同时，新能源之争则成为国家间的未来之争。

其二，从本世纪初开始，受欧洲光伏事业发展的需求拉动，中国光伏产业迅速崛起，到2011年时，中国已经形成了完整的光伏加工产业链，产品占据全球市场的60%强，十大企业中7家是中国的，光伏已经成为中国最具国际竞争力的产业。欧美的“双反”给这一产业带来了致命性的打击，保护产业国际竞争力不仅必然而且必须。更何况新能源产业的损失不仅是中国的，也是人类的。

中国政府的做法是负责任的，因为人类对新能源的探讨是需要付出巨大成本的，具体说就是一个国家为支持光伏事业的发展需要支付庞大的社会财富。过去以德国为代表的欧洲在这方面做出了巨大的贡献，现在中国也承担起了这份责任。

政策的效果是显著地，深层次的意义在于完善光伏的产业环境，显著的结果就是有竞争力企业从2012年的设备利用率下降、数以亿计美元严重亏损局面，转变为2013年的满产、市场占有率不断提高局面，有竞争力企业的出货份额从2011年年初的40%增加到去年初的45%，今年三季度则达到50%。同时英利、天合等企业的毛利率已从今年一季度的4%提升至二季度的12%，三季度的14%，实现了2011年中期以来首次盈利和正在盈利局面。在严重失衡的供求关系并未根本改变的前提下，没有政策的作用，很难出现这一结果。

光伏是一个非完全市场化的产业，没有政策的扶持，这个产业没有存在的前提条件；有了政策的扶持，它又将成为这个产业市场化发展的障碍。这是一个无可回避的对立统一矛盾，它在“金太阳”等政策的实施中已有了充分的展现。如何妥善处理好光伏产业发展的政策与市场化问题，无不在考验着各国光伏产业政策的制定和管理者的智慧。最重要的是，对这一矛盾，首先要有清醒地认识；其次要有严格的市场化落实政策的办法。

当笔者结束自我考核的时候，2014年已经到来，对新一年光伏政策走势进行预判难免成为继续的思考：在党的十八届三中全会强调市场配置资源原则的大背景下，光伏产业的政策、管理重心将向更加强调市场为导向过渡，一方面不会出台与2013年相当的重大扶持政策；一方面政策更加细化，以引导产业市场化、格局合理化为主。有关产业的标准、投融资、技术提高、分布式发展等政策实施细则会陆续出台。



作者系中国能源经济研究院首席光伏研究员