今年能源体制改革或有大突破

2015年是“十二五”最后一年，也是推动能源体制革命落地的行动之年。从目前形势看，今年我国能源体制改革面临着较多有利因素，同时也面临一定不利因素。初步判断，今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或有较大突破。

利好因素:市场宽松是改革重要前提

高层高度重视，是推动能源体制改革的强大动力。在十八届三中全会所提出的全面深化改革任务中，只有能源领域的改革被上升到革命高度，这是其他行业所没有享受到的“待遇”，从改革到革命，既显示中央高层对能源改革的高度重视，也暗含着能源体制改革的压力和紧迫性。

国际、国内能源市场供需相对宽松是能源体制改革的一个重要前提条件。历史经验表明，在能源需求快速增长、供需偏紧时，很难进行能源体制改革，因为保证能源供给、满足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需状况和供应格局产生了很大变化，卖方竞争加剧、买方需求不足、供给过剩，如果没有地缘政治干扰，短期内能源供应将相对宽松。国内也是如此，经济进入新常态，能源需求增长放缓，煤炭、电力、石油等主要能源行业产能过剩，难以再像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象，为推进体制改革、提高能源利用效率创造了相对稳定的条件。

以页岩油气为代表的出清洁能源发展和新技术提升，是推动能源体制改革的重要支撑。在市场机制作用下，美国出现了页岩油气革命，推动了美国能源独立，这显示了能源体制改革对能源安全的重要作用。另外，对于电力行业来说，随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善，为电力体制改革提供了相对较好的技术支撑。

治理环境污染的紧迫为能源体制改革提供了操作空间。当前，雾霾等环境污染以及日益凸显的能源约束已让公众切身感受到能源消费对环境产生的负外部性，整体而言公众支持通过推动体制改革治理雾霾、缓解能源约束。国际经验也表明，民众的认可，可以倒逼政府和企业清洁发展，如美国上世纪70年代的环保革命。

不利因素不容小视

能源体制改革呈现“碎片化”局面。事实上，能源体制改革的口号和具体措施已提出多年，但总的来看，之前的改革过多地局限于某一部分，没有顶层设计，没有形成系统性和全盘性，过于分散和“碎片化”，导致社会存在“体制改革就是涨价”的误解。

缺乏合理的能源体制改革风险或成本分摊机制。任何一项改革都既有收益，又存在一定风险，需要付出一定成本。目前推进能源体制改革，将面临着降低能源消耗与保持经济高速发展的矛盾、保障国家能源安全与当前国际能源市场动荡的矛盾等风险，如何应对，成本如何分摊，目前还没有形成详细共识。

能源行业不同主体之间利益博弈。推动能源体制改革，势必会改变目前的利益分配格局，从而引发新一轮利益博弈。之前获得利益的能源企业不愿因改革承受巨大利益损失，推动改革意愿不强，甚至暗中阻饶。

展望与建议

能源行业可能将实行市场准入“负面清单”制度，行业进入壁垒将得到有效消除。

十八届三中全会的决定要求“实行统一市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，目前，上海自由贸易区正进行“负面清单”制度试点。按照今年经济体制改革总体部署，国家或许公布实行市场准入“负面清单”制度的具体实施意见或方案，全面推行市场准入“负面清单”制度。作为行业垄断程度高、市场竞争不充分、政府干预过多、市场准入门槛高、竞争地位不平等的能源行业，最有必要也最应该实行“负面清单”制度。

能源行业市场化改革步伐加快，部分环节或领域的垄断局面将会逐步打破，价格日趋市场化。

油气行业：2015年，油气体制改革将成为能源体制改革重中之重，在油气产业上、中、下游，可能均会出台一些改革措施。

上游环节，在国务院授权下，由国土资源部对准入资质做出新的符合现今实际和改革要求的解释。在油气区块的获得资质上，修改之前的行政授予方式，以页岩油、页岩气或新增常规油气区块为突破口，采取招标方式，允许其他合法的石油公司进入。同时，加强对区块开采的监督检查，要求区块占用者必须定期报告工作并上邀地质资料。建议区块依法退出机制，防止油企只占不采、只占不退，导致大量已探明储量长期被空置而不能投入开发、贡献产量。第三，要求资源勘探开发区块持有者在保护商业秘密和权益的年限后，按工作阶段上交地质资料，作为国家基础性、公益性信息资源。从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息，以节约勘探开发和相应研究经费、不做重复工作。在中游环节，对于运输管网来说，可按照“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略逐步推进管道业务与生产、配气、销售业务分开，并向第三方公平提供输送和储运服务，出台《油气管网设施公平开放监管办法》的具体实施细则。对于储备库来说，放开投资准入限制和价格管制，引入社会资本多家投资、多家经营，并执行独立核算。在下游环节，放开成品油经营批发资格限制，改变当前城市天然气特许经营机制，改为许可经营制，以促进竞争。

在油气价格机制方面，考虑到成品油定价改革相对比较成熟、社会适应性强、改革难度相对较小，可以试点将将成品油定价权下放给企业，并由第三方机构发布国际原油价格权威信息，增强透明度。尽快实行天然气价格并轨三步走策略，将增量气和存量气价格并轨后，像深圳输配电价改革试点一样择机选择上海、新疆等地实行天然气价格形成机制改革试点，探索天然气输配气价改革经验。另外，建议在川渝地区或新疆试点开展能源综合改革试验区，打破垄断，放开价格管制，进行全方位、系统性改革，以能源改革推动经济发展。

电力行业：将按照新一轮电力体制改革方案确定的改革思路，逐步落实：一是电力大用户与发电企业直接交易试点范围逐步扩大，更多地区将实行“直购电”试点，“多买、多卖”的市场竞争机制逐步形成。二是“输配电价改革”试点范围从深圳扩大到内蒙古蒙西电网，如果进展顺利，一些电力资源丰富或消费区域，例如东北区域、新疆或上海等也可能开展此类试点，为准确监管输配电价提供更丰富的素材。三是电网企业的一些辅助功能，例如规划、设计或房地产、传媒等其他不关联的业务或投资受到抑制，电网企业业务逐步收缩，不再统购统销，主要集中于从事电网投资运行、电力传输配送等。

四是配售电业务放开，该领域将涌现出非常多主体，这是新一轮电改所带来的最大红利。笔者认为，今后能够获得售电牌照的主体主要包括：不承担电力输配任务的市县级供电局，重组为独立的售电公司，从发电企业直接购电，缴纳输电费用，自主向用户售电；以五大电力为主的发电企业，在企业内部组建售电部，直接与用户谈判，在大用户直接交易的同时从事售电或配电业务；高新产业区、工业园区内可以组建配售电主体，为园区或开发区内部企业提供售电打包服务；与电网相关的工程建设公司，与用户贴近的节能服务公司、公共服务行业公司均可有参与售电竞争的机会；分布式电源用户、社会资本成立的独立售电企业等也有望获得售电牌照。最后，电价方面，上网电价更加体现竞价上网，终端销售电价与上网电价及时联动。在试行输配电价改革试点的深圳、内蒙古等地，终端销售电价有可能下调。

煤炭行业：煤炭行业产能相对分散，是相对开放的竞争市场。行政性垄断主要体现在进出口方面。目前我国具备煤炭进出口资格的企业只有神华集团、中煤集团、五矿集团和山西煤炭进出口集团等4家，这在一定程度上限制了煤炭的进出口贸易。虽然国家鼓励进口，但外资企业却未获得煤炭进口许可证的权利，只能和国内煤炭进出口企业合作，显然将阻碍煤炭进出口市场的竞争，可以考虑放开进出口限制。

在当前国内煤炭行业低迷时，主要改革措施应是继续执行2014年出台的煤炭行业脱困政策，更多遵循市场规律，关键要调整好供求关系，重点围绕对煤矿违法违规建设生产、不安全生产、超能力生产和劣质煤生产消费等4个方面严格治理。

能源行业基本市场制度将进一步得到健全和完善。

能源行业基本市场制度主要包括能源法律法规制度和能源税收制度。能源法律法规制度前者目前还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。2015年，国家将完成一些法律法规的重新清理、修改和新立，还会为适应新的形势修订和制订过去由能源企业执行的一大批国标、行标和内部规章等，部分行业标准、政策会被废除。对于能源税收制度，主要是执行新的煤炭资源税、成品油消费税政策，并在征收环节、方式，税收优惠方面出台一些细则。同时，进一步加强涉及能源行业不合理的行政事业性基金、收费等清理。例如，各种附加在电力、成品油价格里面的基金、收费项目。

能源行业混改力度进一步加大。

进一步剥离国有油气企业办社会职能，还原其企业的本质职能。例如，扩大国有油气企业“三供一业”的分离移交试点范围；推进企业离退休人员社会化管理；对原先由企业举办的医院、学校、非专业类消防资产等社会性事务采取关闭、改制、统一管理或移交政府等多种处置方式进行分类处置。

继续深化油气企业市场化经营机制的改革。例如，适当扩大市场化选聘企业经营管理人才的比例，采取股票期权、限制性股票、岗位分红权等方式建立长效激励约束机制，建立一个能够合理流动，优胜劣汰的企业人才利用机制。

出台具体举措让非国有资本既能“进得来、留得住”，还能“过得好”。能源行业混合所有制改革并非简单让非国有资本进来壮大其自身的资本实力，而应相互发挥自身优势，取长补短，最后达到资本配置和运行效率“双提高”，国有和非国有资本“双赢”的目的。

（作者单位：国家发改委价格监测中心，本文仅代表作者本人意见）