32名政协委员联名提案：建议理顺光伏项目用地管理、土地税费

在正在举行的全国两会上，由全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山发起，中国核工业建设集团公司董事长王寿君、中国工程院院士甘晓华等31名全国政协委员联名提交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》的提案。提出，作为理想的清洁能源，近年来光伏发电发展迅速，但光伏发电项目用地成为制约光伏发电项目推进的主要障碍，需要包括土地管理等相关部门完善用地审批管理方面的政策，以更好促进光伏产业健康发展。

【行业遇到的问题】

一、国土资源缺乏统一管理和标准界定

从政府部门对国土资源的管理范围的维度划分，国土资源分别由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或有权机构进行行政管辖。目前国土管理部门和林业管理部门尚未实现“一张图”管理，所以针对同一地块的“土地性质”，需要向两个政府部门核实确认。

此外，企业在向国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”的同时，还要从规划、用途管制角度进行再次确认，使得项目投资开发周期延长。国土资源缺乏统一管理和标准界定，亟待解决。

二、光伏发电项目用地政策应予以“松绑”

国土资源部下发《国土资规〔2015〕5号文》后，有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”的规定，极大限制了光伏发电项目发展。目前，河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的，必须办理转建设用地手续。

光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同，光伏组件依靠钢支架支撑，利用地表空间来铺设光伏组件进行发电，建设光伏发电项目不会破坏土地，也不会形成永久性用地，组件阵列下面空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产。事实证明，在不改变土地性质和功能现状的情况下，现有农林产业结合光伏发电对提高土地综合利用率、发展现代高效农林业、增加农民收入方面均有着积极的促进作用。

如果按5号文所述，“光伏项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”，一方面各地方建设用地指标有限，不可能大面积用于光伏项目;另一方面，依据《国土资发[2006]307号》文件规定，光伏发电属工业项目，工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。如果照此对光伏阵列面积征收，会极大影响光伏发电项目收益率，会严重阻碍光伏产业平价上网的趋势和速度。《国土资规〔2015〕5号文》的出台，没有综合考虑到这样负面的经济效益和社会效应。

三、现有土地税费标准较高、地方自由裁量权过大

目前光伏发电项目用地涉及的两种主要税费：耕地占用税、土地使用税。

目前各省(区、市)执行标准不统一，自由裁量权较大，企业投资很难把握。以耕地占用税为例，河南地区实施税额为22元/平方米、内蒙地区实施税额为25元/平方米。甘肃地区实施税额为12元/平方米、江苏地区实施税额为20元/平方米。对于光伏电站征收的土地使用税，各省(区、市)土地使用税的征收年纳税标准从每平方米0.6元到12元不等。造成光伏电站投资企业难以把控投资风险，企业税收负担过重、造成投资效益下滑，严重影响光伏发电项目投资积极性。

按二类光照地区10MW并网项目计算，缴纳土地使用税之后，相当于电价下降了每度0.015元到0.29元不等，对项目收益影响非常大。

【建议】

一、国土资源亟需统一管理和标准界定。国土、林业尽快实现“一张图”管理。国土牵头林业、水利、农业、规划等相关部门，准确界定土地性质，建立联合数据库，汇集各部门对土地性质认定的相关情况，并对社会公众开放，方便用地企业或个人可以随时查询，便于企业投资时能快速了解土地信息，避开红线禁止区域，降低社会沟通成本，提高经济效率。

二、国土部门尽快调研、实地考察光伏农业、光伏渔业等新型经济现象，对土地“占用”进行详细标准界定，修订国土5号文相关条款。光伏发电项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地属于建设用地外，其他光伏组件阵列，不改变原有土地类型，对土地没有进行破坏，不能按照建设用地管理。

三、统一耕地占用税、土地使用税征税标准，减免光伏发电项目用地耕地占用税和土地使用税。光伏发电是清洁能源，是国家能源基础设施建设的重要组成部分，理应与其他电力设施一样享受减免税政策。根据国家政策鼓励光伏产业发展，支持开展光伏扶贫，推动光伏农业、林光互补、渔光互补全面推广，并对光伏发电实施政策补贴的情况下，应该进一步减免光伏发电项目税费。