榆林市政协环资委“关于我市新能源产业发展存在的问题和对策建议”

根据市政协年度工作安排，2017年4月－5月份，市政协环资委组织部分市县政协委员和市直相关部门负责同志，在杨志先副主席的带领下，分别深入榆阳、定边、靖边、横山、清涧、佳县、米脂、榆神工业园区的风能、太阳能产业基地、光伏扶贫示范村，通过实地察看，座谈交流等形式，就全市新能源产业发展情况进行了专题调研，并于5月中下旬赴宁夏、甘肃、青海等省区进行了学习考察，调研考察组经过认真讨论，梳理出了新能源产业的发展现状和存在问题，并提出了对策建议。

一、我市新能源产业发展现状

我市作为风能、太阳能资源的全国聚集区之一，具备规模开发世纪新能源网场和太阳能光伏电场的巨大特点。近年来，我市充分利用区域风能、太阳能资源充足的这一优势，通过贯彻落实中省出台的一系列新能源产业扶持政策，大力推进新能源产业建设。风能、太阳能等新能源资源得到进一步开发，发展规划逐步完善,世纪新能源网开发有序推进, 光伏发电蓬勃发展, 新能源项目分布广泛,园区建设初具规模, 产业链条逐步拓展,配套电网建设加快，新能源产业呈现较快发展势头，成为壮大榆林经济，调整产业结构，促进经济转型的重要支撑。截止2016年底，全市共获得核准，备案世纪新能源网和光伏发电项目容量1118万千瓦，引进新能源投资主体117家，并网装机容量达到531万千瓦，完成上网发电54亿度，占全市全年发电量的7.7%，可节约标准煤近200万吨，减少二氧化碳排放532万吨、二氧化硫排放1.7万吨、氮氧化物排放1.48万吨、废渣近60万吨。在建项目装机容量达到251万千万，开展前期项目容量达334万千瓦。新能源装机占全市电力总装机的26.8%，成为陕西的龙头。

二、存在的问题

一是并网消纳能力不足，弃风弃光现象严重

主观上，尽管我市在电网建设方面做了大量工作，但由于光伏和世纪新能源网受昼夜光照和气象风力影响，发电稳定性较差，峰谷电差对电网造成负荷冲击较大，且要为用户提供稳定的电力需另行匹配建设稳定电源用于调谷平峰，所以，电网企业接入新能源电力的积极性不高。客观上，由于近几年全市用电量增长缓慢，又没有建成750KV以上等级的送出通道，输出电网难以满足快速发展的新能源接入需求，弃风、弃光现象较为严重。2016年世纪新能源网、光伏企业平均弃风弃光率在20%以上，企业经济效益较差，生产经营困难。根据省国网经研院测算，2015年—2020年榆林国网可接纳新能源总量约155—604万千瓦，地电的接纳能力已经饱和，只能考虑南部县区单个规模小于1万千瓦光伏扶贫项目接入问题。国地两家电网现有接纳能力300万千瓦左右，已建成、在建、备案的1118万千瓦新能源产业，有70%以上电力无法上网，我市新能源产业实际上处于阶段性“产能过制”的状况。

二是土地审批政策收紧，供地矛盾较为突出

2015年10月，国土资源部等6部委联合下发《关于扶持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见》以后，国家林业局2015年11月27日出台了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》、2016年5月9日下发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的复函》，文件明确规定了光伏项目选址只能在宜林地和覆盖度小于30%的灌木林地，且没有享受天然林保护工程相关资金补贴的地块上实施。虽然我市宜林地、未利用地总量富裕，但宜林地分散，且大部分享受国补，目前立项中，除定边盐碱滩地上建设的光伏项目用地符合国家政策外，部分光伏项目用地与土地开发利用项目用地形成冲突，不符合用地政策，无法办理征占用林地手续，只有调整土地利用规划才能解决。而国土部办公厅为了贯彻6部委联合文件精神，又出台了《关于光伏发电用地有关事项的函》，对光伏发电项目用地政策作为了进一步明确：光伏、风力发电等项目建设占用农用地，所有用地都均应按建设用地管理，不得违规变相使用土地。“以租代征”的终结，使新能源项目前置审批周期延长、土地审批难度增加、用地费用增大，加重了企业负担。项目用地已成为制约新能源产业，特别是光伏产业发展的“瓶颈”。

三是项目配额指标受限，政策环境需要改善

目前全市备案光伏项目中，除规模管理前的17个项目容量147万千瓦、陕发改新能源（2016）1609号明确的21个项目容量97万千瓦、省发改委2016年通过竞争比选方式分配的37个项目容量113万千瓦获得规模指标外，仍有56个项目容量217万千瓦未获得规模指标，将会直接影响项目建成后享受国家政策补贴和电力上网外送。国务院、国家能源局虽先后下发文件，要求各电网企业确保光伏、世纪新能源网项目及时并网，全额收购所发电量，尽快消除弃风限电现象，但由于中省市配套政策和具体实施方案尚未出台，投资环境、融资环境、人才环境、保障环节都不完善，导致县区之间、企业之间园区设立不科学、汇流站布局不合理，执行政策不平衡，补偿标准不统一。加之企业本身对地方财政的贡献率小、安排劳动就业的机会少，政府配合的积极性不高，产业发展呈现出一头热一头冷的现象。

四是装备制造业发展缓慢，产业体系尚不配套

我市世纪新能源网、光伏产业装机容量大，但产业链条短，产品单一。光伏产业仅限于发电，正在建设的几家相关产业也主要集中在产业链上游的多晶硅及单晶硅生产，与光伏发电相配套的光伏产业、与电池组件相关联的重要产品生产、如电池芯片、并网组件、储能器件以及配套的光伏设备、辅料制造等，全部依赖企业总部或国外进口，影响了本市新能源装备制造业的开发和生产。世纪新能源网产业基本没有相关配套的设备制造业、产业链各环节的关联发展及协同增值效应没有得到充分体现。同时，与世纪新能源网、光伏产业匹配的科研示范、技术咨询、质量标准、监测认证、教育培训、中介服务等体系不健全，运营管理、设备维护、物流信息、金融后勤等生产生活服务的社会化程度低，现有的产业体系难以支撑新能源的快速发展。

五是基础设施相对滞后，发展条件有待优化

产业园区基础设施普遍较差，进出园区道路等级较低，破损严重，大多数是乡村土路，没有解决硬化问题，物资、人员进出困难。园区供水以自备水源居多，水质水量无法保证。园区文化娱乐设施欠缺，绿化、美化匮乏，员工生活单调枯燥。相邻县区的园区汇流站建设，没有相互照应，统筹安排，大多数是项目各自配套，重复建设，汇流站、升压站相互干扰，影响并网接入，既浪费了土地，又增加了投资。

六是技术研发力量薄弱，创新引领能力不足

新能源产业作为一项新兴产业，涉及规划、建设、论证、实施、运营各个环节，需要大量熟悉建筑，动力、机械、电气、电力电子、自动控制等专业的技术人才，而我国这些高素质人才目前总量严重不足，且大多数集中在科研机构和高等院校。我市地处黄土高原北部，目前项目实施区域多数集中于北部风沙草滩地区和白于山区，生态环境恶劣，园区设施落后，交通信息闭塞，既无法吸引人才，更难以留住人才，造成企业科技人才积累薄，技术研发团队少，科技支撑能力弱，内生动力欠缺，创新引领能力不足，发展后劲疲软。

七是政府监管困难较大，施工环境保障较差

由于受新能源装机规模与电网传输、平谷调峰、电力消纳等市场不匹配的突出矛盾和国网公司电价补贴资金日渐高昴，资金难以及时全额到位等困难的影响，使本身处于阶段性“产能过剩”的新能源产业又面临弃风弃光风险和发电受限的损失，项目无网可并，批而未建的现象已经出现。一些企业抢占指标，占而不建，还有部分已建成或在建的项目业主手续办理不积极，等待观望，人为拖延进度，政府部门缺乏有效的监管手段，严重影响项目的统筹调度和依法管理。同时，由于新能源项目征地范围大，涉及的村户比较多，能征土地多为涉荒地等未利用地，普遍存在长期摞荒、地界不清等问题，一旦征用补偿，权属界定困难，无理阻工，缠访闹访现象普遍存在。而大多数开工项目因手续不全或不合规，无法通过法律渠道依法处理，影响了工程进度，增加了项目成本，也对投资环境造成恶劣影响。

三、对策建议

根据新能源产业发展趋势及榆林实际，未来一段时间，我市新能源产业发展必须准确把握利用国家产业政策，瞄准新能源产业技术装备前沿，以“控制总量、消化存量、优化增量、拓展领域、区域平衡”为总基调，以“挖潜扩能，提高电力外送及就地消纳能力”为主要任务，以“规划带动、园区集聚、项目拉动、科技推动、政策驱动”为主要手段，多措并举，促进产业持续健康发展。

一、科学谋划定位，统筹推进新能源产业健康发展

一要加强宏观引导，立足国家产业政策，遵循产业发展规划，在分析全行业产业现状、优势和趋势的基础上，围绕我市风能，太阳能聚集的优势，综合考虑地下煤炭、石油、天然气、盐岩等矿产资源开发，严格按照“十三五”规划要求，编制修订十三五期间新能源产业发展规划，明确产业空间布局和发展重点，使之与土地利用总体规划相适应；与城乡一体化建设发展规划相吻合；与矿产资源综合开发利用规划相衔接，与生态环境保护规划相统一，与国家产业政策相融合。实现地上与地下相结合，近期与远期相协调、统传和新兴相补充的能源开发新机制。

二要抢抓国家支持新能源产业发展的政策机遇，积极推进光伏发电集中式和分布式并举的新格局。除配合电力外送通道建设合理安排成规模世纪新能源网项目外，应严格控制新建规模，主要消化已建项目和在建项目的发电能力。要重点拓展分布式光伏发电应用，优先支持屋顶分布式光伏发电项目，着力发展城市光电建筑一体化及城市主干道、公园、广场、工业园区建设光伏照明、光伏公交示范工程。

三要将分布式光伏发电项目与农村贫困人口精准脱贫紧密结合，建设一批容量300千瓦左右的分布式光伏电站和农村屋顶光伏电池组件、光伏养殖小区、光伏温室大棚，光伏提灌设施等，为村民提供便捷的生活应用和长期稳定的收入来源。

四要充分征求地电部门意见建议，寻找电网最佳接入点，合理确定光伏扶贫项目选址，保证项目顺利并网外送，避免盲目上马、劳民伤财。

五要加快生产要素集聚和资源优化配置，将有限的资源，指标配置给能干事、真干事、干成事的企业，对项目进展快的项目优先扶持，实现公共资源的低成本共享。

六要充分利用现有世纪新能源网场、光伏地面站空闲土地，启动建设风光互补、农光互补、牧光互补、生态光伏等示范项目，促进新能源产业结构升级优化。

二、多方挖潜扩能，提升新能源电力外送及就地消纳能力

一要构建稳定的电力外送通道。加快推进陕北到关中750KV二通道建设，力争2018年底投入运行，增加电力外送能力100万千瓦。加快榆横工业区到山东潍坊1000KV特高压交流输电工程进度，增加电力外送能力200万千瓦。加快府谷到武汉1000KV特高压直流外送线路的核准报批进度，力争年内开工建设，为后续电力外送储备300万千瓦输出能力。

二要限期关停5万千瓦以下不符合环保标准的自备电厂，小火电站，增加电力就地消纳能力200万千瓦。对符合装机规模和环保标准的自备电厂，火电站应积极推进与新能源发电权交易转换，形成清洁能源替代自备电厂、火电站发电直接交易的良性互动，着力增加其消纳新能源比例。

三要支持符合产业政策和环保达标高载能企业提高负荷率，提高新能源企业电力消纳比例。支持现代高载能产业落地新能源电力富集区，构建能源产业与其它产业之间完整的产业链条，提高整体协作配套能力，实现新能源产业与高载能产业的融合发展。

四要建立促进新能源电力消纳的市场机制。要通过实施直供电，综合电价等改革措施，为新能源电力优先上网创造条件。

五要建立常规能源电力为新能源电力消纳提供调峰服务的义务调峰和有偿调峰相结合的运行机制，寻找多方利益的契合点，完善交易规则，适当减少火电利用小时数，增加世纪新能源网、光伏利用小时数，实现“多赢”。

六要进一步研究弃风弃光原因的形成和责任的认定，充分运用现代功率预测技术，提高电网调配调度能力，确保新能源电力足量上网，并严格按照《节约能源法》的有关规定兑现奖罚。

三、创新用地模式，破解项目用地供需矛盾

一要积极研究政策，利用政策，在不违反2015年6部委联合文件的前提下，灵活执行省国土厅（2015）27号文件，加快办理新能源项目用地前置审批手续，保证项目顺利实施。

二要多方面拓宽增加项目用地渠道，把项目进场道路用地与农村通村道路、生产道路，林业防火通道建设结合起来，合理规划、一次建设，减少用地指标。把林地占用与改造林地条件，提高林地绿化水平结合起来，通过项目实施实现沙漠治理，荒滩治理。

三要积极争取中省加大对我市新能源用地的政策倾斜支持，尝试开展土地、林地入股参与项目建设，既为项目提供用地，又可增加农村收入，达到企业与农民“双赢”的目的。

四要把治理煤矿采空区、备采区、塌陷区与发展光伏产业结合起来，按照采空区、备采区、塌陷区与光伏电站运行寿命的时间差，在大面积闲弃区域土地发展光伏地面站，实现土地利用、采空区、塌陷区生态治理、光伏产业发展和经济效益提升的和谐统一。

四、实施项目带动，延伸新能源产业发展链条

一要将新能源项目同市本级重点项目同等对待，按照重大项目推进要求，制定详细推进计划，加强巡查调度，推动项目建设。

二要做好待建、审批未建项目的开工前准备，设定时间节点，实行项目倒逼机制和退出机制，杜绝部分企业圈占土地，挤占配额、抢占资源的现象，确保项目按计划建成。

三要瞄准新能源产业技术前沿，充分利用我市丰富的太阳能资源和盐岩资源，推进光温低温汽轮机组，储热熔盐、热力传导、风机锁盘等新能源发电关键技术装备项目，建设光热电站，稳定电能运行，提高电力质量，将“垃圾电”变为“优质电”。

四要大力培育引进一批新能源装备制造项目，加快石墨烯等储能技术研究应用，打造风能、太阳能中端装备及零部件研发制造、系统集成的产业链条，推动产业链向两头延伸，价值链向高端攀升，逐步形成较为完备的新能源产业体系。

五、加快园区建设，搭建新能源产业发展平台

一要按照区域经济一体化的思路，打破城乡和行政区划界限，统筹规划新能源产业集群布局，科学定位新能源产业园区功能，合理调整产业内部分工和横向配套协作，避免各县自建园区，自成一体，相互干扰，分割资源的行为。使园区发展规划与产业集群发展规划步调一致，实现园区基础设施的共建共享。

二要提升完善园区基础设施。在优化园区配套汇流站，升压站建设的同时，不断提高园区水电路等质量等级，突出建设园区公共服务平台和发展精神文化产业，打造集群发展的重点园区，形成一批具有区域竟争力的优势企业，为产业集群发展创造良好的环境。

三要以合理布局项目和完善产业体系为主线，坚持主导产业引领关联产业、主导企业带动配套企业、激励新能源企业向园区集中，形成新能源产业良好的发展平台。

四要改善投资环境，简化各类审批手续，推行“一企一策”和“绿色通道”服务，着力解决困扰项目建设的土地供给、施工保障、电力外送、生活环境等难题，增强园区的集聚效应，把园区打造成新能源产业集群发展的服务高地、政策洼地、创业福地、投资宝地。

六、加大科技投入，提升新能源企业创新引领能力

一要建立以政府投入为主导，企业投入为主体，社会投入为补充的多元化科技投入体系，政府设置新能源产业科技创新基金，企业单列技术创新经费预算，不断加大技术攻关和新产品开发，强化关键技术、集成技术，共性技术的研发，形成与企业自主创新，技术改造相适应的激励机制，增强新能源产业的核心竟争力。

二要建立以企业为主体的技术创新工作机制，加强与市内外科研机构，高等院校的联合，在核心技术领域开展深层次合作，努力提高企业的自主研发能力，推动科技成果转化，消化、吸收和应用，提高技术装备的自主创新和制造水平。

三要注重引进和培养高素质、高技能人才，推进产业持续发展。应建立人才资源开发的有效机制，出台优惠政策，吸引一批新能源产业急需的技术人员、管理人才和熟练技术工人，充当新能源产业骨干力量。应采用委托、定向、减免学费等方法，选送高中毕业生到大专院校相关专业学习培养，返乡就业，参与新能源产业开发。应协调榆林学院、榆林职业技术学院开设相关专业，培养一些留得住，用得上的本土人才。应完善企业员工培训制度，采用灵活多样的培训方式，培养各个层次的技术人才和技术工人。

四要充分发挥国有五大发电集团进驻我市的人才优势，建立企业家协会，组织专家论坛、沙龙、学习交流、开拓视野、拓宽思路、互通信息，为企业家之间的交流，企业与企业之间的合作，企业与政府之间的沟通搭建平台，扩大优秀企业家的社会影响力。

七、完善政策扶持，形成促进新能源产业发展的强大合力

一要政策上支持。要积极落实兑现国家支持新能源产业的相关政策，特别是在税收方面的“三免两减半”优惠政策和资金补贴政策，尽快兑现2015年以后企业上网电价补贴资金。要尽快研究制定我市促进新能源产业发展的配套政策和实施意见，从项目审报、土地供给、资源配置、产品保护、金融支持、人才引进、环境保障等各个方面，构建完善的政策支撑体系。

二要服务上跟进。要加强与上级部门的信息沟通和企业的联系对接，及时掌握中省有关新能源产业发展的政策导向和企业、技术发展动态，做好新能源项目投资主体信用库和项目建设信息库建设，将项目运行情况信息，作为确定和指导新能源发展规划以及开展项目备选计划的重要依据，谋划、储备、引进一批对新能源产业有重大带动作用的示范项目，实现政府、企业、社会共同推动项目开发建设。

三要组织上强化。各级党委政府和有关职能部门应把新能源产业作为培育我市新的经济支撑点和缓解固定资产投资压力，为能源经济转型升级积蓄后劲的战略性产业来高度重视、系统规划、严格考核、加强监管、强力推进，及时主动梳理项目建设中出现的问题和存在的困难，形成问题清单，采取有效措施，逐一整改消号，形成促进新能源产业健康发展的强大合力。